国外三网融合的管制与发展状况

前言/Foreword

三网融合是目前国内外讨论较多的话题。在本期的专题中，我们列举了法国、美国、加拿大、英国、日本、新加坡、印度这七个国家三网融合的管制和市场发展方面的情况，希望能为推进我国三网融合提供有益的经验和借鉴。

法国/France

目前，法国的三网融合进展比较顺利，电信和广播电视彼此是对称开放的，融合发展是主旋律。

在市场准入方面，法国电信业和广播电视业并不互相排斥。但目前的实际情况是，广电进入电信的不多，主要的问题在于资金方面——法国广播电视运营商需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务，无暇进入电信领域。相对而言，电信进入广电的动作则大一些，尤其是在数字电视方面。

到目前为止，法国的电信部门与广电部门还没有像英国一样建立统一独立的电信和广播电视监管机构，仍然存在电信与广电多头管制。

从电信与广播，监管机构之间的关系来看：

第一，电子通信与邮政管制局（ARCEP）不具备对广播电视行业的监管职能。但在电子通信运营商之间出现争议时，不管这个网络是否受管制，ARCEP都有权力进行调解。

第二，近年法国的广电和电信业的融合监管发生微妙变化。虽然ARCEP不具备有对广播电视行业的监管职能，却又参与广电关于容量（网络）和管道（频道）的监管，专门的广电监管机构CSA则主要监管内容，尤其是视听业务的内容。

第三，根据欧盟规定，广播电视批发市场是电信业的相关市场。在法国，地面无线广播电视节目可以批发，相当于电信业的接入批发市场。因此，欧盟建议，ARCEP可以对广播电视业的批发市场进行市场分析和评估，并将意见反馈给欧盟委员会。

美国/U.S.A

美国是较早实现三网融合的国家，有统一的监管机构，也有较为成熟的融合方面的法律，并随着市场的发展变化不断调节其监管政策。

1、统一的监管机构——联邦通讯委员会（FCC）

美国《1934年通信法》授权成立联邦通讯委员会FCC，作为独立的联邦行政机构对商业广播电视、电信进行管理。其组成的5位委员，须经参议院同意后由总统任命，FCC由6个局和10个办公室组成。在广播电视行业的管制中，美国区分为联邦与各州的市政当局两级机构。联邦一级的FCC在广播电视管理方面具体的职责包括：1）无线广播电台建台许可；2）有线电视用于商业用途的频道容量的资费及相关程序条件；3）有线电视节目内容监管；4）有线电视运营商节目传载协议。地方广播电视业务管理机构主要是经联邦、各州或地方法律授权行使特许权的政府机构。FCC管理有线电视时要与各州和地方政府协调。地方政府的具体职责主要包括：1）有线电视系统建设之特许；2）有线电视业务资费、特许费用；3）服务设施及设备等监管事宜。另外，一些专门的社会机构如公共广播社团、广播管理委员会也对广播电视行业有着监管权力和职责。

2、三网融合的相关法律规定

美国1996年开始实施新电信法，从法律上解除了对三网融合的禁令。《1996年电信法》的颁布增加了基础电信领域内的竞争性，其最大特点是取消对各种电信业务市场的限制，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，也允许各类电信运营者互相参股，创造自由竞争的法律环境，以促进电信业的发展。由此，整个电信市场获得了前所未有的竞争性准入许可。美国的电信和有线电视的相互进入由FCC进行管制，并且负责颁发相关的许可证。

l 有线电视业务运营商进入电信业的相关规定为：

有线电视运营商及其附属机构从事电信服务，不必申请获取特许权；特许权管理机构不得禁止或限制有线电视运营商及其附属机构提供电信服务，也不得对其服务施加任何条件；特许权管理机构不得命令有线电视运营商及其附属机构停止提供电信服务。

l 电信经营广播电视业务的许可规定为：

有关广播电视业务的许可包括无线广播电台许可、有线电视业务许可。电信企业可以通过无线通信方式、有线电视系统以及开放的视频系统提供广播电视服务。提供有线电视业务需要获得地方政府的本地许可证，通过开放的视频系统提供电视业务则不需要申请建立和经营视频节目分配系统的许可。

l 关于内容方面的管制：

美国对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同的管制。对于互联网上的内容不严格限制，而对于广播电视节目的内容进行严格的管理。美国政府不直接干涉互联网上传播的内容，在这方面倡导进行行业自律。但是法律禁止在互联网上向未成年人提供不良节目内容。

3、三网融合的市场现状

l 广电大举进入电信

自1996年市场开放以来，有线电视运营商开始大规模投资，对现有的有线电视网络进行改造和升级。到2003年，美国有线电视的网络升级改造已经基本完成。在升级和改造网络的基础上，有线电视公司凭借Cable Modem宽带业务进入电信市场，目前宽带接入及语音传输业务收入已经占美国有线电视运营商总收入的40%以上，而美国有线电视运营商还在进一步尝试开展网络游戏、移动电话等新兴业务。

l 电信从IPTV切入广电

Qwest和RTC (Ringgold Telephone Company)率先于2001年推出了IPTV业务，之后，多家电信运营商在2002年相继试水IPTV业务。从2004年开始，美国各大RBOC都在积极地部署基于光纤接入的IPTV业务。但是由于美国对IPTV的管制还存在着许多争议，因此，RBOC的IPTV业务发展仍然受到一定限制。

l 广电与电信业的合作

在有线电视公司和电信公司直接进入对方核心业务市场的计划接连受挫以后，美国出现了另一种融合方式——产业融合。电信公司（包括长途公司和本地公司）和有线电视公司、互联网公司等通过资产重组和并购，实现技术、资本和市场的互动前进。AT&T即是最典型的例子。

4、经验参考

l 融合的法律为融合的形成提供了依据

美国的《1996年通信法》是部融合的法律，对广播电视业和电信业的互相进入条件进行了规定，并且对之前不对称进入的规定进行了修改，在法律中明确规定允许双向进入。并且以法律形式授权联邦通信委员会（FCC）对广播电视和电信业进行监管。

l 监管机构内部对广播电视业和电信业分别设置部门进行管理

广电传输与电信传输两种业务性质是不同的，广电传输特别关注内容的可控性，而电信传输并不重点关注这方面，因此，广电传输业务与电信传输业务虽然相互开放，但没有改变二者的监管遵循各自独立规则的事实。美国的FCC内部分别设置了不同的部门对广播电视和电信实行监管，制定不同的规则。例如，在内容监管方面，广播电视业是比较严格的，而对于电信业则没有如此苛刻的要求。

l 以市场为导向进行监管

美国的监管政策是随着市场的发展情况而进行调整的。20世纪50年代以来，FCC一直对有线电视业实行保护性政策，严格限制电信公司进入这个行业。而随着广播电视业的不断发展壮大，双向准入的规定也随之而来。目前美国对IPTV的管制也印证了这种趋势，为了促进新技术的发展和市场的竞争，政府将可能立法取消IPTV运营商获取许可证的规定。