李进良：电信重组应按国务院决策机制慎重对待

　　李进良

　　中国电子科技集团公司第七研究所 教授级高工 3月27日发新浪网

　　当前盛传的“五合三”重组方案，即：中国联通C网交中国电信，G网与中国网通合并，中国移动合并中国铁通。三家都将成为全业务运营商，认为这样就会三足鼎立。而且媒体报道已经通过国务院常务会议决定，似乎不可更改。

　　这一传说中的方案不但引起了全国人民的高度关注，而且在电信业内也引起了热烈的讨论。但是迄今为止，不但没有看到一篇对该方案的解读，也没有一个业内专家为之辩护，而且几乎所有人都对其提出了批评。普遍认为它不解决任何问题，尤其是丝毫不能改变目前中国移动一家独大的局面。甚至炮轰该方案是“百害而无一利”、“重组不如不重组”、“庸医杀人”。所有专家共同的疑问是：究竟是谁，根据什么理由，提出了这个“五合三”方案？

　　3月25日据中国政府网消息，中国国务院近日印发《国务院工作规则》，对刚刚产生的新一届国务院工作进行了规定。《规则》要求，国务院及各部门要健全重大事项决策机制，实行科学民主决策，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。这太好了，由于“五合三”重组方案存在严重问题，需要国务院及相关部门倾听不同声音，慎重对待，下面分别论述：

　　一、“五合三”重组方案问题严重

　　1.不能解决今天中国电信业一家独大极不平衡的格局

　　当前中国一家独大极不平衡的电信竞争格局，来源于中国监管政策的失误：首先电信运营业按所运营的业务来拆分，让中国移动专营有市场前景的移动电话，而限制中国电信只能专营日薄西山的固定电话，违背了摩尔定律与“移动超过固定”规律导致我国电信竞争格局失衡；由此，固网运营商将面临用户雪崩式地流失的危机。其次没有自觉遵循吉尔德定律与“数据超过话音”规律，未能及早加大力度去推广速率高的ADSL——宽带有线接入，使得固网运营商发展缓慢，也加剧了其失衡。第三中国联通违背麦特卡尔夫定律采用多种技术体制标准，导致每种体制网络的用户分散，效益低下；拉大了G网与C网效益的差距及移动与联通的差距。

　　按“五合三” 重组方案虽然都将获得移动和固网牌照，遵循了摩尔定律及“移动超过固定”规律，但是重组之后中国移动组织架构不变，拥有3.9亿GSM用户，仍然是每天2.4亿元以上的利润。中国电信虽新添约4千万CDMA用户，并保有约6千万PHS用户、约2.2亿固网用户；由于C网2006年刚开始盈利，分家重组，走向正常运营少说也得半年，因此，估计中国电信也就是保持原来的经济效益。新中国联通(暂名)拥有约1.6亿GSM用户、约2千多万PHS用户、约1.4亿固网用户；由于要合并重组，走向正常运营也得一年半载，因此，估计其效益比原联通好不了多少。总体来看，重组后的一两年，由于固网用户与PHS用户将雪崩式地流失，中国电信和新中国联通的效益甚至会变差，结果仍然是中国移动独占鳌头。

　　人们可能寄希望于三五年的发展来改变现有不平衡格局。从信息技术普及的S型曲线来看，2G已进入稳定期，需要新技术来推动移动通信的进一步发展。这就要看3家未来发展的走向，现有2G移动业务必然要向3G发展，不可能直奔4G。中国移动已经建有TD-SCDMA计8个城市约14000个基站，看来只能朝TD的方向走下去。其他两家按“五合三” 重组方案的意图，似乎是让中国电信顺着CDMA 1X网 升级为1X EV DO。似乎新中国联通是将GSM网走向WCDMA，果真这样，实质是为欧美利益集团侵占中国3G市场打开方便之门。因此，能否形成三足鼎立的态势还是一个大问号。(详见李进良：用信息经济三定律解剖我国电信竞争格局失衡问题)

　　2.完全不具备可操作性

　　首先，拆分困难极大

　　联通C网和G网除无线设备外，在网络、机房、设备、人员上都是作为一个整体存在的，强行拆分必然导致又一次大规模的重复建设。而且在至少几年的重建过程中，二个网都无法正常运营。

　　第二，整合困难极大

　　几年前网通集团整合小网通，员工数量一百比一，整合了五年才尘埃落定，其结果是小网通全体出局。这次的人数比例为五比一，而且固网运营商的希望寄托在移动业务上，但占员工绝对多数的固网运营商又对移动的业务技术不熟悉，其整合困难与改革成本可想而知，双方部门与员工之间关系恐怕多年都理不顺，企业怎样发展？又如何与占据压倒优势的中国移动形成有效竞争?

　　第三，重组不能够达到任何目的

　　不但对中国移动的一家独大毫发无损，即使电信、网通即使分别获得了C网和G网，也可不能对移动形成有效的对抗。单单是用户数量，中国移动已经接近4亿用户了，我国还有几个4亿用户可以给电信和网通发展？重组的另一个目的，是为了“全业务”经营，使固网运营商有业务增长点。但是，如此拆分之后再整合，各自大伤元气，其移动业务的经营状况肯定连现在的联通都不如，搞不好反而背上了包袱，增长点变成了“缩减点”。尤其是面对如此强大的中国移动的竞争压力，恐怕它们连自己的生存都会受到威胁。(详见阚凯力：炮轰“五合三”重组方案是庸医杀人)

　　二、中国电信领域几次决策错误的教训

　　1.默认中国电信上PHS小灵通无线市话网

　　2001年在不准许中国电信经营移动电话的错误决策下，便逼出了以无线接入为名的小灵通来打政策擦边球，技术上并不先进的数字无绳电话PHS系统靠单向低固定资费的优势，迅速发展用户，形成了一个全国网。当时我曾提出用GSM1800作无线市话的建议，分析技术上可行、频率资源充裕、有国内产业支撑、投资回报快。很遗憾当时僵硬的监管政策，认为GSM1800与GSM900同属移动范畴，中国电信是固网运营商不能越雷池一步跨入移动通信行列。奇怪的是却默许同属移动范畴的PHS。就像在竞技场上，优惠中国移动驾驶“GSM汽车”，却不允许中国电信驾驶同类的“GSM汽车”来同场竞技，迫使他们只好乘比GSM差多了的“PHS马车”，这样的业务拆分实质是监管部门无视信息经济规律所致的失误。

　　不妨设想当时如果采纳建议允许中国电信用GSM1800经营移动电话，就会有3张GSM全国网，4个运营商，都是采用当时同样先进的2G标准建设同样的移动网络，在同样的起跑线开始竞争，就不会造成今天如此大的差距。

　　2.批准中国联通上CDMA网

　　1999年中国联通认为GSM频谱资源只够发展8000万用户，CDMA开辟了另一段频谱，且技术先进，又是绿色手机；因此，打算再上CDMA网络。对此，我曾提出书面反对意见，认为GSM频谱资源足够我国发展1.7亿以上用户；CDMA网络设施与手机都比GSM贵，建网投资与运维费用较高；一个运营商同时运营两种网络，这会造成用户分散等诸多问题。信息产业部曾为此组织过面对面的辩论。遗憾的是上一届政府综合考虑各种因素后，最终拍板上CDMA。

　　由于联通C网用户增长缓慢，月增长率不到G网的1/3，到2007年底也不过4109.7万，用户量严重不足；导致C网的技术优势不能完全体现，用户分担的成本远高于G网。2007年底其G网用户接近1.2亿，约为C网的3倍，同样按麦特卡尔夫定律计算，其C网效益应该比G网差9倍，这样也就拉低了中国联通的总效益。

　　不妨设想当时如果采纳建议不经营CDMA，专营GSM，G网的用户数与增长率会比现在高，也就可以缩短中国联通与中国移动的差距。

　　三、科学民主决策的重要性与建议

　　决策是非常重要的，有资料报道，中国建国以来由于决策的失误损失有一万亿元。而整个投资是多少呢？是两万亿元，也就是一半的决策都是失误的。政策的失误是不能简单地用数量来衡量的，其负面效应往往要经历较长时期才显露出来，所以决策时刻应该非常慎重，尽量使决策科学化、民主化，要有科学的调查、研究，有群众参与，向专家咨询，有不同方案的分析对比，进行了充分的必要性、可行性和合法性论证，遵循现代的决策论行事才能作出正确的决策。 决策不是随便拍脑袋说出来的，决策也不是一个领导或者一两个谋士说了算的，而是应该发扬决策的科学性和民主性，这样才可能避免不必要的损失，或者使损失降到最低。上述按业务拆分中国电信界、中国电信上PHS和中国联通上CDMA等都是决策失误的例证，所以今天要吸取教训，在关键时刻我们寄希望于做决策的人，一定要慎重对待电信重组这个重大事项，把决策做好。

　　《规则》规定：“国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证。”“五合三”重组方案没有看到任何必要性、可行性和合法性论证；相反，不少专家学者都论证了其不必要性、不可行性。

　　《规则》规定：“涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先听取意见。”“五合三”重组方案涉及中国联通、中国电信、中国网通、中国移动和中国铁通5个基础运营商及其所属各地方分公司。可是所涉及的运营商对重组方案的优点及缺点，至今还未没有时间和必要性作出详细评论，而是等着瞧，“欲知后事如何，请看下回分解”。

　　《规则》规定：“涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。” “五合三”重组方案显然涉及重大公共利益和人民群众切身利益，应该说是比移动通信的漫游费更为重要，可是没有向向社会公开征求意见，更没有像漫游费那样举行听证会。

　　“五合三”重组方案既然没有经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；也没有向涉及相关部门充分协商；涉及地方事先听取意见；更没有向社会公开征求意见，举行听证会；说明了当前五合三这个方案的决策过程不符合《规则》规定，如果一意孤行必然坑害了我们中国通信的发展。

　　《规则》规定：“国务院在做出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。”因此，建议新一届国务院按刚刚印发的《国务院工作规则》，首先听取专家学者、基层群众对“五合三”重组方案的不同意见，立即停止按“五合三”方案重组；接着实施群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，做出一个实行科学民主决策的范例。